Høringsuttalelse NOU 2024: 1 – Definisjon og registrering av ideelle velferdsaktører

1. Innledning

Stiftelsen Diakonova Haraldsplass er en ideell diakonal stiftelse som driver omsorgsarbeid basert på et kristent verdisyn. Stiftelsen Diakonova Haraldsplass driver virksomheter innenfor sykehus, høgskole, fagskole, barnevern, eldreomsorg, psykisk helsevern, diakonifellesskap, gjestehus og samtale. Visjonen «Kompetanse med hjertevarme» er avhengig av kvalifiserte og motiverte medarbeidere. Stiftelsens bærebjelker er samarbeid og kompetanse til det beste for brukerne og studentene.

Diakonhjemmet er en ideell diakonal stiftelse som utøver tjenester innenfor utdanning, spesialisthelsetjeneste, den kommunale helse- og omsorgstjenesten og forskning. VID vitenskapelige høgskole er en stor utdanningsinstitusjon med om lag 5.500 studenter hvor profesjonsutdanninger innenfor helse-, sosial- og velferdssektorene utgjør en vesentlig andel og kjerne. Diakonhjemmet sykehus har som lokalsykehus ansvar for spesialisthelsetjenester til om lag 150.000 innbyggere i Oslo. Diakonhjemmet Omsorgs tjenestetilbud omfatter sykehjem, Omsorg+ og barnehager. Diakonhjemmet har i tillegg et bredt samspill og samarbeid med ulike deler av frivillig sektor og eksterne samarbeidspartnere.

Stiftelsen Diakonova Haraldsplass og Stiftelsen Diakonhjemmet er begge deleiere i Fagskolen Diakonova som startet opp høsten 2023.

2. Generelt om utvalgets forslag

Stiftelsen Diakonova Haraldsplass og Stiftelsen Diakonhjemmet er meget positive til utvalgets forslag og hovedkonklusjon. En juridisk definisjon for ideelle driftsformer er et nødvendig verktøy til å kunne understøtte og videreføre en politikk som legger til rette for ideelle aktørers fortsatte bidrag i utviklingen av velferdstjenester.

Det ligger fortsatt et uutnyttet potensial i det å gi ideelle aktører tilstrekkelige rammer for å kunne fylle samfunnets omfattende og økende behov på en god måte. Med definisjonen vil den uttalte politiske viljen kunne styrkes med strategier og virkemidler i hele Norge.

Definisjonen bidrar til at etatene og kommunene i hele landet kan arbeide mer effektivt og målrettet med lokale strategier og virkemidler som understøtter en villet politikk.

Stiftelsen Diakonova Haraldsplass og Stiftelsen Diakonhjemmet er begge medlem av arbeidsgiverorganisasjon Virke og har sluttet seg til bransjestandarden for ideell velferd. Den ble vedtatt i styret for Virke Ideell og frivillighet i oktober 2022. Bransjestandarden inneholder, som et av de sentrale trekkene, «krav til disponering og pengeflyt internt i ideelle virksomheter og konsern».

Den juridiske definisjonen vil i større grad enn Virkes bransjestandard, kunne bidra til at statlig og kommunal forvaltning skal være trygge på at fellesskapets midler brukes til ideelle aktørers ideelle formål.

Definisjonen vil også gi ideelle aktører handlingsrom til å kunne drifte og utvikle komplekse tjenester. Definisjonen av hva ideelle aktører er, gjenspeiler etter vår oppfatning dette. Den vil kunne romme aktører med et stort antall ansatte, en robust organisasjonsform, og en forsvarlig finansiell stilling som gjør det mulig å bære risiko over tid og takle uventede hendelser.

3. Kommentarer til selve definisjonen

Denne delen av høringsinnspillet går nærmere inn på selve definisjonen som utvalget har landet på.

Det vi støtter i definisjonen

Punkt 1 i definisjonen er klar og tydelig, og refleksjonene som disse er basert på, er gode.

1) Som ideell velferdsaktør forstås en sammenslutning, stiftelse eller annen juridisk person registrert i Enhetsregisteret og som etter vedtektene eller liknende dokument

a. har et ideelt formål. Med ideelt formål forstås et sosialt formål til fellesskapets beste. Økonomisk fortjeneste for en sammenslutnings deltakere eller eiere anses ikke som ideelt formål.

b. bare kan bruke direkte eller indirekte overskudd fra virksomheten som ledd i egen virksomhet eller på en måte som samsvarer med det ideelle formålet.

c. ved omdanning, salg eller nedleggelse bare kan bruke kapitalen på en måte som samsvarer med det ideelle formålet.

Vi støtter også tilleggsforutsetningene i punkt 2 og 3 (uthevet i teksten):

2) Dersom den ideelle velferdsaktøren tilhører en gruppe aktører under felles ledelse eller eierskap, må den øverste aktøren være en forening eller en stiftelse, med et ideelt formål. Ingen aktører i en slik gruppe kan ha kommersielle eiere. (Denne delen av punkt 2 kommer vi tilbake til under «Utfordringer med definisjonen»)

3) Offentlige myndigheter kan ikke ha bestemmende innflytelse i den ideelle velferdsaktørens styrende organer.

Vi støtter utvalgets klare avgjørelse om å stoppe den offentlige fristelsen med "Utvidet egenregi".

Utfordringer med definisjonen

Selv om vi oppfatter at store deler av definisjonen gagner oss som ideelle aktører, finnes det noen punkter som vi stiller oss undrende til.

Utvalget skriver i kapittel 1, side 13:

• Det foreslås derfor å stille som krav at dersom aktøren inngår i en gruppe aktører under felles ledelse eller eierskap, må den øverste aktøren være en stiftelse eller forening, eventuelt en eller flere stiftelser og foreninger i fellesskap.

Denne vurderingen kan støttes. Men, videre lesing av dette og neste avsnitt av utvalgets vurdering og konklusjon følges derimot ikke.

• Ingen aktører i en slik gruppe kan ha kommersielle eiere. Forslaget innebærer at aksjeselskaper eller samvirker, for å kunne defineres som ideell velferdsaktør, ikke kan inngå i konsern med andre selskap som har kommersielle eiere.

Utvalget har utdypet denne vurderingen i kapittel 6, side 104:

• Dersom konsernspissen er deleier i virksomheter som også har kommersielle eiere, er det risiko for at overskudd og økonomiske verdier «lekker ut» fra den underliggende virksomheten. For å gi tilstrekkelig sikkerhet mot at slike lekkasjer finner sted, kan det stilles krav til at alle underliggende virksomheter er 100 prosent eid av den ideelle aktøren (konsernspissen). Slik kan man sikre at overskudd tilfaller det ideelle formålet og ikke tas ut som utbytte til eiere eller andre kommersielle aktører. Det betyr at det ikke kan være kommersielle eierinteresser i noen av virksomhetene som inngår i den konsernlignende strukturen som ideelle velferdsaktører er en del av. Dette utelukker ikke andre former for samarbeid med næringslivet og andre aktører.

Denne delen av vurderingen stilles det spørsmål ved, da en sitter igjen med en oppfatning av at mulighetene for samarbeid med relevante kommersielle aktører for ideelle blir snevret inn. Er det ment slik at ideelle i det hele tatt ikke kan samarbeide med kommersielle aktører i for eksempel prosjekter, sosialt entreprenørskap, om teknologi m.m.? Er det slik ment at det ikke f.eks. skal kunne gjennomføres joint venture? Som tidligere sagt, støttes formål og intensjon med definisjonen, men den må ikke være så snever at de ideelle aktørene ender opp med et for trangt handlingsrom. En uheldig konsekvens av dette kan være avvikling av aktiviteter med innovasjon og forbedring av tjenester som forventet resultat, siden våre virksomheter er helt avhengig av samarbeid med andre om innovasjon og teknologi.

Dersom dette skulle bli utfallet, vil det kunne sette en stopper for samarbeid om for eksempel omsorgsteknologi med et gründerselskap som eier en viss prosentandel.

Her er noen eksempler som viser hvordan ideelle aktører drar nytte av samarbeid med kommersielle aktører for å tilby spesifikke tjenester eller for å drive innovasjon, som sammenfaller med et ideelt formål.

• Fagskolen Diakonova Holding AS: Dette er et utdanningstilbud som bidrar i arbeidet med å løse bemanningskrisen i helse- og omsorgssektoren. Fagskolen eies av Stiftelsen Diakonova Haraldsplass (41,77%), Stiftelsen Diakonhjemmet (51,98%), FERD AS (6,25%).
• Gammel Nok Holding AS: En sosialentreprenør som formidler personell over 50 år, og er en viktig bidragsyter for å skape arbeidskraft innen bl.a. helse og omsorg. Gammel Nok er deleid med Stiftelsen Diakonhjemmet (9,47%), Skorpion AS (40,3%), FERD AS (32,6%) og CREDO GRUPPEN AS (10%).

Mulig samarbeid i fremtiden:

Ideelle aktører innen helse- og omsorgsektoren kommer til å være viktige bidragsytere i arbeidet med å løse utfordringer med vår tids og fremtidens eldrebølge. Velferdssamfunnet står overfor omfattende og komplekse behov, hvor krav til kvalitet og effektivitet i leveransen står sentralt.

Samfunnet forutsetter at behovene dekkes av aktører som følger dagens kvalitetsstandarder. Samtidig må de sikres evne til å videreutvikle, forbedre og skape innovasjon i tjenester. De må vedlikeholde og utvikle sine formålsbygg for å tilfredsstille nye krav. Drift og utvikling av tjenester er uløselig vevd inn i hverandre. Definisjonen må gi rammevilkår som står i stil med de oppgavene som skal løses.

Eksempler på bidrag kan være utvikling innen nye boformer og utvikling av egen eiendom. Som stiftelser kan vi ikke søke Husbanken om finansieringsstøtte til prosjekter som dette, og er dermed ofte avhengig av kommersielle samarbeidspartnere for slike store prosjekter.

Det er altså viktig å kunne ha en åpning for eierskapsstrukturer som bidrar til investeringsmuligheter med tanke på innovasjon og utvikling. Begrunnelsen er at ideelle har veldig begrensede muligheter til å hente investeringskapital/egenkapital til investeringer, digitalisering, vekst og eiendom. Det er store etableringskostnader ved utvikling og innovasjon. Dette tar ikke forslaget i utredningen inn over seg.

Både dagens og fremtidens aktivitet, utvikling og innovasjon kan etter vårt syn bli vanskelig dersom avgrensningen i definisjonen blir for snever. Det offentlige har mulighet til å organisere seg i samarbeid med kommersielle aktører, så det undrer oss hvorfor ikke ideelle skal ha samme mulighet så lenge de holder seg til formålet.

Det foregår mye viktig innovasjon i ideell sektor i dag, og denne innovasjonskraften må ikke vannes ut.

Hensynet til samfunn, utvikling og innovasjon må veie langt tyngre enn frykten for at en eventuell kommersiell aktør skal utnytte situasjonen. I samarbeidskonstellasjoner med kommersielle er det innovasjon og utvikling som er i fokus, ikke utbytte.

Flere organisasjonsformer er mulige

I den foreslåtte definisjonen legges til grunn at ideelle organisasjoner kan ha flere organisasjonsformer:

• Stiftelse (STI) med allmennyttig formål
• Forening / lag / innretning (FLI) med allmennyttig formål
• Aksjeselskap (AS), 100 % eid av organisasjoner nevnt i denne listen
• Samvirke (SA), der alle deltakerne er organisasjoner nevnt i denne listen

Diakonhjemmet og Diakonova Haraldsplass er organisert som stiftelser med allmennyttig formål, mens flere av virksomhetene (sykehus, sykehjem barnevern, utdanning) er organisert som aksjeselskap. Alle disse drives med det samme ideelle formålet som den stiftelsen eller de stiftelsene de har som eier. I dagligtale og på folkemunne forstås Diakonhjemmet eller Diakonova Haraldsplass både som stiftelsen isolert samt summen av de ulike virksomhetene.

Sentrale elementer i denne organiseringen er vesentlig å trekke frem:

• Organiseringen er ikke et mål i seg selv, men et middel for å realisere stiftelsens formål.
• Organiseringen som Stiftelse og ideelt aksjeselskap sikrer transparens og etterrettelighet. Den er delvis svar på krav fra omgivelsene eller offentlige oppdragsgivere som forutsetning for tilskudd. Disse kan ønske å sikre at offentlige tilskudd går til definerte oppgaver eller tiltak, og de har med dette mulighet for kontroll/tilsyn.
• Styrene i våre aksjeselskaper er kompetansebaserte, og deres sammensetning må sikre at offentlige midler forvaltes med høye kvalitetskrav.

Stiftelsen Diakonova Haraldsplass og Stiftelsen Diakonhjemmet mener at definisjonen må forutsette at den samlede eier- og deltakerstrukturen sikrer at virksomheten, med kapital og inntektsstrømmer, er bundet til et ideelt formål. Uansett organisasjonsform er det essensielt at definisjonen og organisasjonsformen tydeliggjør avgrensningen mot både offentlig og kommersiell drift.

Stiftelsen Diakonova-Haraldsplass og Stiftelsen Diakonhjemmet støtter at innsyn i konsernlignende strukturer og rapportering er legitime anliggender der ideelle samarbeider med både offentlige og kommersielle aktører. I tillegg må det foreligge tydelige vedtektsdefinisjoner som ideelle og uten erverv som formål, som også stadfester at det ikke skal tas ut utbytte. Ved hjelp av årlige rapporteringer vil det tilsvarende kunne stadfestes at det ikke tas ut utbytte. En ytterligere mulig sikringsmekanisme kan være å legge inn en formulering tilsvarende som for offentlige myndigheter i punkt 3 i definisjonen, om at kommersielle ikke skal kunne ha bestemmende innflytelse.

4. Økonomiske faktorer

Som nevnt over, er det positivt at det stilles krav til reinvestering av et eventuelt overskudd i tråd med formålet og som ledd i egen virksomhet. Definisjonen tydeliggjør hva en ideell aktør faktisk er, men gir samtidig tilstrekkelig frihet til å drifte på en effektiv og innovativ måte. En har sett flere eksempler på detaljstyring av bruken av bevilgninger på en slik måte at det ikke blir noe rom og heller ikke insentiv for beste mulige utnyttelse i tråd med formålet. Samfunnet vil tjene på at ideelle aktører forsøker å frigjøre ressurser til videreutvikling og innovasjon gjennom forskning og pilotprosjekter. Et overskudd er i tillegg nødvendig for å opprettholde realverdien på egenkapitalen samt gi noe mulighet til å takle underskudd i dårligere tider. Erfaringene fra en situasjon med pandemier har vist oss nødvendigheten av å ha buffere og evne til innovasjon og omstilling.

En detaljstyring utover å sikre at midler faktisk benyttes i tråd med formålet, øker i tillegg kontrollbehov og byråkratisering som ikke vil komme samfunnet til gode. Ideelt sett hadde det derfor vært ønskelig med en tydelig definisjon som gir mulighet til å reinvestere et eventuelt overskudd til innovasjon, forskning og utvikling i tråd med det ideelle formålet. Det vil kunne sikre en større grad av likebehandling mellom aktørene både innenfor og på tvers av sektorer. At begrensede overskudd også vil kunne benyttes på tvers i konsernlignende strukturer, vil også gi en mer effektiv allokering av midler i tråd med hva som gir mest nytte for samfunnet.

På denne måten vil ideelle aktører sikres en forsvarlig og bærekraftig finansiell posisjon over tid, og i større grad kunne være en solid, langsiktig og innovativ tjenesteyter i vår felles helsetjeneste

Diakonova Haraldsplass og Diakonhjemmet mener det er viktig å kunne tilby sine ansatte arbeidsvilkår som er tilnærmet lik det offentlige. Dette kan samlet sett føre til høyere kostnader enn det kommersielle aktører kan tilby.

Stiftelser har, som tidligere nevnt, ikke samme mulighet til å skaffe egenkapital/investeringskapital og kan ikke ta ut utbytte. Dette gjør det nødvendig å skape handlingsrom på andre måter, Dette rommet må ikke snevres ytterligere inn, men heller utvides noe gjennom at man kan gi og skape tillit til at et eventuelt overskudd faktisk benyttes i tråd med formålet.

Vi mener derfor:

For å opprettholde økonomisk bærekraft over tid og evne til innovasjon i tråd med den ideelle tradisjonen, er det nødvendig at kontrakter med det offentlige utformes slik at det gir insentiv til effektivitet og frigjøring av midler til videre utvikling, f.eks. gjennom forskning og innovasjoner. Midler må i tråd med foreslått definisjon kunne føres tilbake til en drift i tråd med formålet. Detaljstyring og begreper som nullprofitt er ødeleggende for innovasjon og nødvendig mangfold. Ideelle aktører har ikke samme anledning til å hente inn midler og investeringskapital som kommersielle aktører. Reserverte konkurranser for ideelle aktører som omfattes av samme definisjon/standard er et nødvendig virkemiddel for å sikre en større grad av likhet i rammebetingelser for konkurranse.

4.1 Hvor mye kommersiell aktivitet?

Ifølge definisjonsforslaget, hvor mye kommersiell aktivitet kan en ideell virksomhet bedrive? Dette er ikke besvart i utredningen. Stiftelser på størrelse med Diakonova Haraldsplass og Diakonhjemmet har for eksempel behov for P-plasser, noe som kan være en ren kommersiell tjeneste. Det foregår også ofte utleie av boliger og studenthybler, gjestehus e.l. som kan falle innunder skatteplikt. Vi legger til grunn at en definisjon og registreringsløsning IKKE anser dette å være på tvers av ideell drift, da det uansett ikke vil være en vesentlig del av virksomheten.

4.2 Registrering av ideelle i et eget register

Forslaget om et register for ideelle er fornuftig og støttes. Et slikt register vil kunne korte ned lengden på flere prosesser som vi må ta del i. Å være registrert som ideell i et eget register vil gi en kvalitetsbekreftelse på hvem ideelle er, hva vi gjør, og at de ulike kriteriene som ideell er oppfylt.

Etter vår oppfatning vil Lotteri- og stiftelsestilsynet være en naturlig aktør som et nasjonalt fagmiljø med godkjennings- og kontrolloppgaver. De kjenner mange av de ideelle virksomhetene og er vant til å tolke lovverk knyttet til organisasjoner med ideelt formål, og gjerne kombinert med opplysninger fra enhetsregisteret.

4.3 Registreringsavgift og årsavgift

Det registreres at utvalget ikke tar stilling til hvordan registeret skal finansieres eller innføring av eventuelle avgifter. Avsnittet under 8.3 (Godkjennings- og registerløsning) om dette, har likevel en interessant drøfting. En registreringsløsning vil forenkle arbeidet til offentlige forvaltningsmyndigheter, da registreringen vil gi en enkel tilgang og oversikt over aktørene som fyller kriteriene. Stiftelser betaler allerede i dag en ikke ubetydelig avgift til Lotteri- og Stiftelsestilsynet som vi anser som rette instans for godkjennings- og kontrolloppgaver knyttet til dette. Ytterligere avgiftsbelastning bør derfor unngås. Gevinsten av en registreringsordning i form av effektivisering og forenkling av prosesser vil også offentlige myndigheter dra nytte av. Det offentlige bør av den grunn være med på å finansiere denne ordningen. Kostnadene kan ikke legges over på de ideelle aktørene som skal registrere seg. Da risikerer man at ordningen ikke får tatt ut potensialet og i ønsket grad blir benyttet.

5. Konklusjon

Stiftelsen Diakonova Haraldsplass og Stiftelsen Diakonhjemmet har i denne uttalelsen gitt innspill til NOU 2024:1 Definisjon og registrering av ideelle velferdsaktører, og stiller oss positive til definisjonen.

Stiftelsen Diakonova Haraldsplass og Stiftelsen Diakonhjemmet mener at en slik definisjon av ideelle må kunne styrke potensialet som ligger hos ideelle aktører.

Det er derfor en bekymring for at avgrensninger og begrensninger for å sikre kapitallåsing og motvirke risiko for eventuelt utbytte, i for sterk grad skal låse ideelle inne med en utilsiktet konsekvens at det hindrer viktig samarbeid med kommersielle aktører om utvikling, innovasjon og investeringer eller ha en begrenset skattepliktig virksomhet.

Det er viktig at eventuelle overskudd kan føres tilbake til drift og videre utvikling i tråd med formålet. Dette er nødvendig for å opprettholde realkapital og takle dårligere tider, og ikke minst innovasjon til beste for samfunnet. Vi legger til grunn av definisjonen åpner for dette, og ideelt sett oppmuntrer til dette, både for å unngå detaljstyring og sikre insentiv til best mulig bruk.

Vi håper at vår begrunnelse gir tillit til at ideelle stiftelser opererer innenfor rammen av det sosiale formålet til fellesskapets beste, og at myndighetene tillater samarbeidsformer som støtter helt nødvendig finansiering av utvikling, innovasjon og eiendomsutvikling.

• Diakonhjemmet mener